Fim dos subsídios dos Municípios aos serviços Sociais dos Trabalhadores das Câmaras Municipais visando a concessão de benefícios sociais e/ou prestação de cuidados de saúde aos seus funcionários e respectivos familiares
A base do fim destes subsídios está um relatório elaborado pelo Tribunal de Contas, na sequência da auditoria efectuada em 30 Municípios sobre transferências e apoios financeiros concedidos pelos Municípios a instituições sem fins lucrativos, pode ler-se a seguinte conclusão:
- “Foram atribuídos apoios a entidades, criadas pelos funcionários dos municípios, destinados à concessão de benefícios sociais aos próprios e a familiares, em violação do disposto no art. 156º da Lei de Orçamento de Estado para 2007. Os actos são passíveis de eventual responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, nos termos da al. b) do nº1 do art. 65º e do nº4 do art. 59º da Lei nº98/97, de 26/08, na redacção dada pela Lei nº48/2006, de 29/08, respectivamente;”.
- No mesmo relatório pode ainda ler-se o seguinte:
- “No âmbito da presente auditoria, verificou-se que, de entre os 30 municípios auditados, 12 procederam a transferências financeiras para entidades criadas ao abrigo da al. p) do art. 64º da Lei nº 169/99, de 18/09;
- “(…) instituições legalmente existentes, criadas ou participadas pelo município ou criadas pelos seus funcionários, visando a concessão de benefícios sociais aos mesmos e respectivos familiares (…)”, tendo por escopo a concessão de benefícios sociais e/ou prestação de cuidados de saúde aos seus funcionários e respectivos familiares que, no ano de 2007, ascendeu ao valor global de €12.688.142;
- Com a publicação da Lei nº53-A/06, de 29/12, e de acordo com o disposto no seu art. 156º, “Cessam, com efeitos a 1 de Janeiro de 2007, quaisquer financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde.”;
Justificação dos Municípios auditados
- Apesar da previsão legal supra transcrita, os municípios auditados sustentaram a continuidade da atribuição de apoios destinados à concessão de benefícios sociais e/ou prestação de cuidados de saúde aos seus funcionários e respectivos familiares, num parecer emitido pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo (CCDRAL) onde pode ler-se que, em relação à correcta compreensão da supra mencionada norma da LOE” (Lei do orçamento de estado) (…) importa reconhecer que o propósito fundamental parece ser o de evitar duplicação de financiamentos (provindos do orçamento estadual) que pudessem ser canalizados para as mesmas finalidades – protecção social e cuidados de saúde – mas por intermédio de sistemas diferentes (públicos e privados), de modo a não permitir a acumulação de prestações de idêntica natureza por parte de um mesmo beneficiário (…)” concluindo que “(…). Não obstante do ponto de vista material o artigo 156º da Lei do Orçamento de Estado para 2007, visar restringir a atribuição de incentivos financeiros públicos a sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde (…) esta norma não se aplica à administração local e, designadamente, aos subsídios atribuídos pelos municípios (…) considerando relevante “(…) a conjugação coerente de três factores (a autonomia financeira constitucionalmente reconhecida às autarquias locais, as características transparecidas da redacção do artigo 156º e o modo como este surge inserido no articulado da lei (…)”.
Parecer do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento (GSEAO)
- No entanto, face às dúvidas que permaneceram sobre a presente matéria, foi solicitado ao Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento (GSEAO) parecer sobre a abrangência da aplicação do citado normativo, o qual foi emitido com a concordância do Senhor Secretário de Estado (SEAO) por despacho exarado em 08/03/09, nos seguintes termos: “(…) parece-nos que aos municípios caberá o exercício da competência legalmente atribuída à Câmara Municipal, de atribuir subsídios a entidades prestadoras de benefícios sociais aos funcionários dos municípios e bem assim aos familiares respectivos, âmbito no qual se insere o financiamento municipal de sistema de prestação de cuidados de saúde aos agentes apontados (…)” aduzindo que “(…) Caso a finalidade da norma fosse a de limitar a acção dos municípios num domínio que é da sua competência, tê-lo-ia feito de forma explícita, pois estaria a limitar o exercício de competências municipais e, consequentemente, a interferir na esfera da autonomia local (…). (…) Mostra-se por isso conveniente a criação de um regime legal que assegure a densificação legislativa destes apoios financeiros, onde se garanta o respeito pelo princípio da igualdade e também pelos outros princípios a que se subordina a atribuição de benefícios sociais complementares pela Administração Pública, como é o caso da adequação, não cumulação e responsabilidade da entidade que atribui o benefício (…)”. - Não obstante as posições apresentadas, afigura-se que as mesmas não merecem acolhimento, por três ordens de razão:
Os motivos pelos quais o Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento (GSEAO) diz que não devem ser atribuídos os subsídios:
a) o preceito em causa, mais do que proibir uma cumulação indevida de subsídios, assegurados por diferentes sistemas (público e privado) determina, outrossim, a cessação de quaisquer financiamentos públicos a sistemas de protecção social, não precedendo à distinção entre Administração Central e Local;
b) a recente evolução legislativa operada na Administração Pública harmonizou os sistemas de protecção social e de cuidados de saúde para os trabalhadores da administração pública, e fez cessar os subsistemas públicos de apoio aos cuidados de saúde dos funcionários, porquanto a aceitação de um “sistema paralelo” nas autarquias locais, configuraria uma violação ao princípio da igualdade entre funcionários sujeitos ao regime da função pública;
c) a aplicação às autarquias locais da norma do artº 156º da LOE, inserido na capítulo relativo às disposições finais, resulta da sua natureza de medida legislativa estranha ao orçamento, sem restrição do seu âmbito de aplicação, por isso aplicável a toda a Administração Pública, cuja vigência vai para além do período orçamental sendo, vulgarmente, conhecida como cavaleiro orçamental. Neste sentido se pronunciou já o Tribunal de Contas, através dos Acórdãos nº5/08, de 26.02, da 1ª S/PL e nº 08/09, de 18.02, da 1ªS/PL, onde se defende que a assumpção de despesas com um esquema de protecção social cumulativo com o sistema público, com idênticas coberturas, viola o princípio da não cumulabilidade dos benefícios de idêntica natureza, com fundamento em razões de economia e eficiência, a par de razões de justiça social, igualdade e equidade.
Por tudo o exposto, conclui-se que as transferências efectuadas, no ano de 2007, para as entidades criadas ao abrigo da al. p) do art. 64º da Lei nº 169/99, de 18/09, pelos 12 municípios acima identificados, e que têm por escopo a concessão de benefícios sociais e/ou prestação de cuidados de saúde aos seus funcionários e familiares, consubstanciam o financiamento de sistemas particulares de protecção social e de cuidados de saúde “paralelos” aos existentes na AP, pelo que se encontram feridas do vício de violação de lei.
A minha opinião sobre o assunto, na qual defendo que os Municípios não deveriam deixar de atribuir os ditos subsídios:
- Uma das justificações para proibir a atribuição de subsídios é que a atribuição destes subsídios é uma cumulação indevida de subsídios, assegurados por diferentes sistemas (público e privado). – Então e a autonomia do Poder Local? Justifica-se a existência dos Municípios quando é o governo que decide sobre todas as matérias? Então e outros subsídios que são atribuídos nomeadamente a associações desportivas e IPSS não são muito deles para apoio à protecção da saúde, sendo que existem funcionários dos municípios que são englobados nesses apoios, se calhar foi esquecimento do governo.
- O segundo motivo fala que estes apoios “configuraria uma violação ao princípio da igualdade entre funcionários sujeitos ao regime da função pública”, então que princípio é este que é só neste apoio que tem que existir o principio da igualdade, verifiquem por exemplo quando ganha um funcionário numa determinada categoria num município e quanto ganha um funcionário na mesma categoria em certos institutos governamentais espalhados pelo País, é isto o princípio da igualdade?
- O Terceiro motivo é que “a aplicação às autarquias locais da norma do artº 156º da LOE, inserido na capítulo relativo às disposições finais, resulta da sua natureza de medida legislativa estranha ao orçamento, sem restrição do seu âmbito de aplicação, por isso aplicável a toda a Administração Pública, cuja vigência vai para além do período orçamental sendo, vulgarmente, conhecida como cavaleiro orçamental”, Relativamente a isto questiono-me, o que diz o artº156 do OE 2007 é para as autarquias locais? A LOE não cessa com o fim do Orçamento?, - vamos por partes – Entende o GSEAO que é para as autarquias, como não diz nada aplica-se também às autarquias. (o que dizer?) Relativamente ao artº 156 estar ainda em vigor, o GSEAO justifica-se dizendo que é uma “medida estranha ao orçamento”(…) “cuja vigência vai para além do período orçamental sendo, vulgarmente, conhecida como cavaleiro orçamental”, pois é, mas o que ninguém justificou é que normalmente estes “cavaleiros orçamentais” são usados em empréstimos, logo se prolongam em tempo superior à duração do orçamento, mas tem estipulado o tempo de duração.
CONCLUSÕES
Os Serviços Sociais dos Trabalhadores das Câmaras Municipais deste País tem por objectivo promover a elevação do nível de qualidade de vida dos seus associados e familiares, nomeadamente no âmbito da promoção e protecção da saúde e educação, como é a comparticipação financeira das despesas médicas e de medicamentos. Neste sentido, a estas associações é reconhecida o mérito e o interesse destas associações para os funcionários das Autarquias.
Recentemente, o Tribunal de Contas emitiu um parecer que levanta algumas objecções à atribuição dos subsídios por parte dos Municípios aos Serviços Sociais. Contudo, trata-se apenas de uma recomendação do Tribunal de Contas, baseada ao que sabemos no art.º 156 da Lei do Orçamento de Estado aprovado em 2007, que algumas interpretações (EX. Dr. Marcelo Rebelo de Sousa) referem não ser aplicável às Autarquias Locais.
Os Serviços Sociais dos Trabalhadores das Câmaras Municipais estão legalmente constituídos em associação, sendo esta uma conquista de Abril. Por outro lado, a Lei 169/99 e suas alterações que estabelece o quadro de competências das autarquias, confere autonomia às edilidades para atribuição deste subsídio, e uma recomendação nunca se poderá sobrepor a uma Lei.
Por tudo isto entendo que os Municípios deviam continuar a subsidiar estas associações, embora entenda o receio dos eleitos locais, tendo por base o parecer do tribunal de contas “(…)os actos são passíveis de eventual responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, nos termos da al. b) do nº1 do art. 65º e do nº4 do art. 59º da Lei nº98/97, de 26/08, na redacção dada pela Lei nº48/2006, de 29/08,(…)”, mas se houver uma análise cuidada de toda a situação, acredito que a maioria dos juristas dariam razão aos Municípios no que concerne a este apoio. Por isso e porque as grandes conquistas foram feitas através da coragem dos homens, penso que os Municípios deviam continuar a subsidiar estas associações e também porque ninguém está acima da lei e existe na Lei o princípio do contraditório, consagrado no artigo 13º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, com redacção que lhe foi dada pela Lei nº 48/2006, de 29 de Agosto.
A base do fim destes subsídios está um relatório elaborado pelo Tribunal de Contas, na sequência da auditoria efectuada em 30 Municípios sobre transferências e apoios financeiros concedidos pelos Municípios a instituições sem fins lucrativos, pode ler-se a seguinte conclusão:
- “Foram atribuídos apoios a entidades, criadas pelos funcionários dos municípios, destinados à concessão de benefícios sociais aos próprios e a familiares, em violação do disposto no art. 156º da Lei de Orçamento de Estado para 2007. Os actos são passíveis de eventual responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, nos termos da al. b) do nº1 do art. 65º e do nº4 do art. 59º da Lei nº98/97, de 26/08, na redacção dada pela Lei nº48/2006, de 29/08, respectivamente;”.
- No mesmo relatório pode ainda ler-se o seguinte:
- “No âmbito da presente auditoria, verificou-se que, de entre os 30 municípios auditados, 12 procederam a transferências financeiras para entidades criadas ao abrigo da al. p) do art. 64º da Lei nº 169/99, de 18/09;
- “(…) instituições legalmente existentes, criadas ou participadas pelo município ou criadas pelos seus funcionários, visando a concessão de benefícios sociais aos mesmos e respectivos familiares (…)”, tendo por escopo a concessão de benefícios sociais e/ou prestação de cuidados de saúde aos seus funcionários e respectivos familiares que, no ano de 2007, ascendeu ao valor global de €12.688.142;
- Com a publicação da Lei nº53-A/06, de 29/12, e de acordo com o disposto no seu art. 156º, “Cessam, com efeitos a 1 de Janeiro de 2007, quaisquer financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde.”;
Justificação dos Municípios auditados
- Apesar da previsão legal supra transcrita, os municípios auditados sustentaram a continuidade da atribuição de apoios destinados à concessão de benefícios sociais e/ou prestação de cuidados de saúde aos seus funcionários e respectivos familiares, num parecer emitido pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo (CCDRAL) onde pode ler-se que, em relação à correcta compreensão da supra mencionada norma da LOE” (Lei do orçamento de estado) (…) importa reconhecer que o propósito fundamental parece ser o de evitar duplicação de financiamentos (provindos do orçamento estadual) que pudessem ser canalizados para as mesmas finalidades – protecção social e cuidados de saúde – mas por intermédio de sistemas diferentes (públicos e privados), de modo a não permitir a acumulação de prestações de idêntica natureza por parte de um mesmo beneficiário (…)” concluindo que “(…). Não obstante do ponto de vista material o artigo 156º da Lei do Orçamento de Estado para 2007, visar restringir a atribuição de incentivos financeiros públicos a sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde (…) esta norma não se aplica à administração local e, designadamente, aos subsídios atribuídos pelos municípios (…) considerando relevante “(…) a conjugação coerente de três factores (a autonomia financeira constitucionalmente reconhecida às autarquias locais, as características transparecidas da redacção do artigo 156º e o modo como este surge inserido no articulado da lei (…)”.
Parecer do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento (GSEAO)
- No entanto, face às dúvidas que permaneceram sobre a presente matéria, foi solicitado ao Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento (GSEAO) parecer sobre a abrangência da aplicação do citado normativo, o qual foi emitido com a concordância do Senhor Secretário de Estado (SEAO) por despacho exarado em 08/03/09, nos seguintes termos: “(…) parece-nos que aos municípios caberá o exercício da competência legalmente atribuída à Câmara Municipal, de atribuir subsídios a entidades prestadoras de benefícios sociais aos funcionários dos municípios e bem assim aos familiares respectivos, âmbito no qual se insere o financiamento municipal de sistema de prestação de cuidados de saúde aos agentes apontados (…)” aduzindo que “(…) Caso a finalidade da norma fosse a de limitar a acção dos municípios num domínio que é da sua competência, tê-lo-ia feito de forma explícita, pois estaria a limitar o exercício de competências municipais e, consequentemente, a interferir na esfera da autonomia local (…). (…) Mostra-se por isso conveniente a criação de um regime legal que assegure a densificação legislativa destes apoios financeiros, onde se garanta o respeito pelo princípio da igualdade e também pelos outros princípios a que se subordina a atribuição de benefícios sociais complementares pela Administração Pública, como é o caso da adequação, não cumulação e responsabilidade da entidade que atribui o benefício (…)”. - Não obstante as posições apresentadas, afigura-se que as mesmas não merecem acolhimento, por três ordens de razão:
Os motivos pelos quais o Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento (GSEAO) diz que não devem ser atribuídos os subsídios:
a) o preceito em causa, mais do que proibir uma cumulação indevida de subsídios, assegurados por diferentes sistemas (público e privado) determina, outrossim, a cessação de quaisquer financiamentos públicos a sistemas de protecção social, não precedendo à distinção entre Administração Central e Local;
b) a recente evolução legislativa operada na Administração Pública harmonizou os sistemas de protecção social e de cuidados de saúde para os trabalhadores da administração pública, e fez cessar os subsistemas públicos de apoio aos cuidados de saúde dos funcionários, porquanto a aceitação de um “sistema paralelo” nas autarquias locais, configuraria uma violação ao princípio da igualdade entre funcionários sujeitos ao regime da função pública;
c) a aplicação às autarquias locais da norma do artº 156º da LOE, inserido na capítulo relativo às disposições finais, resulta da sua natureza de medida legislativa estranha ao orçamento, sem restrição do seu âmbito de aplicação, por isso aplicável a toda a Administração Pública, cuja vigência vai para além do período orçamental sendo, vulgarmente, conhecida como cavaleiro orçamental. Neste sentido se pronunciou já o Tribunal de Contas, através dos Acórdãos nº5/08, de 26.02, da 1ª S/PL e nº 08/09, de 18.02, da 1ªS/PL, onde se defende que a assumpção de despesas com um esquema de protecção social cumulativo com o sistema público, com idênticas coberturas, viola o princípio da não cumulabilidade dos benefícios de idêntica natureza, com fundamento em razões de economia e eficiência, a par de razões de justiça social, igualdade e equidade.
Por tudo o exposto, conclui-se que as transferências efectuadas, no ano de 2007, para as entidades criadas ao abrigo da al. p) do art. 64º da Lei nº 169/99, de 18/09, pelos 12 municípios acima identificados, e que têm por escopo a concessão de benefícios sociais e/ou prestação de cuidados de saúde aos seus funcionários e familiares, consubstanciam o financiamento de sistemas particulares de protecção social e de cuidados de saúde “paralelos” aos existentes na AP, pelo que se encontram feridas do vício de violação de lei.
A minha opinião sobre o assunto, na qual defendo que os Municípios não deveriam deixar de atribuir os ditos subsídios:
- Uma das justificações para proibir a atribuição de subsídios é que a atribuição destes subsídios é uma cumulação indevida de subsídios, assegurados por diferentes sistemas (público e privado). – Então e a autonomia do Poder Local? Justifica-se a existência dos Municípios quando é o governo que decide sobre todas as matérias? Então e outros subsídios que são atribuídos nomeadamente a associações desportivas e IPSS não são muito deles para apoio à protecção da saúde, sendo que existem funcionários dos municípios que são englobados nesses apoios, se calhar foi esquecimento do governo.
- O segundo motivo fala que estes apoios “configuraria uma violação ao princípio da igualdade entre funcionários sujeitos ao regime da função pública”, então que princípio é este que é só neste apoio que tem que existir o principio da igualdade, verifiquem por exemplo quando ganha um funcionário numa determinada categoria num município e quanto ganha um funcionário na mesma categoria em certos institutos governamentais espalhados pelo País, é isto o princípio da igualdade?
- O Terceiro motivo é que “a aplicação às autarquias locais da norma do artº 156º da LOE, inserido na capítulo relativo às disposições finais, resulta da sua natureza de medida legislativa estranha ao orçamento, sem restrição do seu âmbito de aplicação, por isso aplicável a toda a Administração Pública, cuja vigência vai para além do período orçamental sendo, vulgarmente, conhecida como cavaleiro orçamental”, Relativamente a isto questiono-me, o que diz o artº156 do OE 2007 é para as autarquias locais? A LOE não cessa com o fim do Orçamento?, - vamos por partes – Entende o GSEAO que é para as autarquias, como não diz nada aplica-se também às autarquias. (o que dizer?) Relativamente ao artº 156 estar ainda em vigor, o GSEAO justifica-se dizendo que é uma “medida estranha ao orçamento”(…) “cuja vigência vai para além do período orçamental sendo, vulgarmente, conhecida como cavaleiro orçamental”, pois é, mas o que ninguém justificou é que normalmente estes “cavaleiros orçamentais” são usados em empréstimos, logo se prolongam em tempo superior à duração do orçamento, mas tem estipulado o tempo de duração.
CONCLUSÕES
Os Serviços Sociais dos Trabalhadores das Câmaras Municipais deste País tem por objectivo promover a elevação do nível de qualidade de vida dos seus associados e familiares, nomeadamente no âmbito da promoção e protecção da saúde e educação, como é a comparticipação financeira das despesas médicas e de medicamentos. Neste sentido, a estas associações é reconhecida o mérito e o interesse destas associações para os funcionários das Autarquias.
Recentemente, o Tribunal de Contas emitiu um parecer que levanta algumas objecções à atribuição dos subsídios por parte dos Municípios aos Serviços Sociais. Contudo, trata-se apenas de uma recomendação do Tribunal de Contas, baseada ao que sabemos no art.º 156 da Lei do Orçamento de Estado aprovado em 2007, que algumas interpretações (EX. Dr. Marcelo Rebelo de Sousa) referem não ser aplicável às Autarquias Locais.
Os Serviços Sociais dos Trabalhadores das Câmaras Municipais estão legalmente constituídos em associação, sendo esta uma conquista de Abril. Por outro lado, a Lei 169/99 e suas alterações que estabelece o quadro de competências das autarquias, confere autonomia às edilidades para atribuição deste subsídio, e uma recomendação nunca se poderá sobrepor a uma Lei.
Por tudo isto entendo que os Municípios deviam continuar a subsidiar estas associações, embora entenda o receio dos eleitos locais, tendo por base o parecer do tribunal de contas “(…)os actos são passíveis de eventual responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, nos termos da al. b) do nº1 do art. 65º e do nº4 do art. 59º da Lei nº98/97, de 26/08, na redacção dada pela Lei nº48/2006, de 29/08,(…)”, mas se houver uma análise cuidada de toda a situação, acredito que a maioria dos juristas dariam razão aos Municípios no que concerne a este apoio. Por isso e porque as grandes conquistas foram feitas através da coragem dos homens, penso que os Municípios deviam continuar a subsidiar estas associações e também porque ninguém está acima da lei e existe na Lei o princípio do contraditório, consagrado no artigo 13º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, com redacção que lhe foi dada pela Lei nº 48/2006, de 29 de Agosto.
4 comentários:
nao ficou o governo de criar ate 31 de dezembro um decreto lei de modo a legislar sobre a materia de modo a que o tribunal de contas nao possa por em causa essas atribuições por parte dos municipios? de que esta o governo a espera?
No entanto, na opinião de Fernando Ruas, apenas «poderá haver um ou outro caso» mais grave, porque «estes são sistemas complementares que os trabalhadores arranjaram» e «têm sempre o problema resolvido, ou parcialmente resolvido, com o sistema geral da ADSE, que não é interrompido». O Senhor Fernando Ruas "esquece-se" que há viúvas que deixaram de receber pensão de sobrevivência e tiveram que ir para o regime nacional de saúde. Para que serviu uma vida de descontos por parte dos falecidos?
Muitos, Muitos parabéns... ...os teus textos, no qual sou uma seguidora atenta, têm sido bons, mas este é excelente, além de uma demonstração de saber e coragem que fazia falta a muitos juristas e politicos. Continua... ...o que nós todos estamos a necessitar é de pessoas como tu. Parabéns tambem pelo trabalho que se vai fazendo no desporto em Lagoa.
Paula Santos
Estará já para publicação um decreto-lei acerca desta matéria. A intenção, não duvido, é acabar com estas instituições e com o apoio que prestam aos funcionários municipais. Pena que noutras áreas onde o despesismo, autárquico e não só, assume contornos alarmantes não exista a mesma preocupação.
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